مقاله ی ارائه شده به کارگاه بین المللی "عراق پس از برقراری دولت جدید: ثبات، بازسازی و سناریوی امنیت منطقه ای"

نویسنده: ریدار ویسر(Reidar visser)

مترجم: آیدین تقی پور(عضو جنبش دانشجویی آذربایجان- آذوح)

انتخاب فدرالیسم به عنوان سیستم دولت عراق تعجب آور نیست، اما مسیر خاصی که برای دستیابی به فدرالیسم در قانون اساسی عراق در نظر گرفته شده واقعا قابل توجه است. در میان قریب به 25 فدراسیون موجود در جهان، اکثریت قریب به اتفاق آنان به یکی از دو دسته ی زیر تعلق دارند و یا ترکیبی از هر دو به شمار می روند.

یک: فدراسیونهای "تکاملی". که دولتها به تدریج از پایین و بر مبنای خواست جمعی عده ای از ملل و اقوام برای تشکیل کشور متحد فدرال شکل می گیرد(مانند سوئیس)؛ و یا اینکه بر بقایای یک امپراطوری فروپاشیده، دولتی فدرال تشکیل گردد که معمولا نیز به کسب استقلال دولتهای خرد فدرال ختم می شود(مانند میکرونزی).

دو: فدراسیونهای "طراحی شده". نظامهای سیاسی ای که در آن مرزهای جغرافیایی نه به واسطه ی خواست صریح و مستقیم ملتها، که توسط عده ای محدود از روشنفکران و نخبگان سیاسی با سعی بر در نظر داشتن اصول دموکراتیک و اغلب در پشت دربهای بسته ی سالنهای اجلاس شکل می گیرد(آفریقای جنوبی و اتیوپی را می توان از این تبار به شمار آورد).

و از این موارد و نمونه های گوناگون، فقط یکی از فدراسیون های موجود دارای یک متد برای اجرای فدرالیسم قابل مقایسه با عراق جدید است: اسپانیا.

فدرالیسم از پایین: تجربه ی اسپانیا

ویژگی های منحصر به فرد فدرالیسم اسپانیایی بیان شده در قانون اساسی 1978، مبتنی بر سابقه ای از قانون اساسی 1931 و عمر کوتاه جمهوری دوم، نقش موثری در طراحی اصلی نقشه ی دولت فدرال این کشور داشته است. حداقل در تئوری، بسیاری از نهادهای سیاسی اسپانیا همچون شهرداریها از پایین دستکاری و فدراتیو گردید و قانون اساسی 1978 اجازه داد تا ایالات همجوار با ادغام با یکدیگر، مناطقی خودمختار تشکیل دهند. بر روی کاغذ، مکانیسم های تصویب شده در قانون اساسی عراق در سال 2005 و قانون پس از آن برای اجرای فدرالیسم شباهتهای قابل توجهی با مورد اسپانیا دارد. اما در عین حال تفاوتهای متنوع فرهنگی، سیاسی و... شروع یک فدرالیسم مناسب و موثر در عراق را بطور قابل توجهی با موفقیتهای کمتر از مورد اسپانیا مواجه کرده است.

با این حال، تجارب واقعی اسپانیا در سال های حیاتی انتقال از سال 1978 تا 1983 نشان داد ایجاد ساختار فدرالیسم از پایین در عمل می تواند عواقب غیر منتظره ای نیز به همراه داشته و نتایج ساختار پایین-به-بالا آنگونه که در تئوری به نظر می رسید و پیش بینی می گردید موفقیت آمیز نباشد.

نکته ی مهم، خطر هرج و مرج فدرال و واکنش از طرف نیروهای محافظه کار است در صورتی که روند فدرالیسم با روش های پیش بینی نشده توسعه بیابد. در اسپانیا، عموما انتظار می رفت که دو یا سه منطقه با خواسته های خودمختاری دیرینه قدم هایی را برای اطمینان از وضعیت خودمختار خود بردارند، در حالی که بقیه ی مناطق کشور یک ساختار دولتی واحد را حفظ نمایند. با این حال، کاندیداهای متعددی برای خودمختاری به طور ناگهانی خارج از آنچه انتظار می رفت ظاهر شد و جامه عمل به خود پوشیدند. اعضاء دولت سابق، مخصوصا در درون ارتش، واکنش منفی شدیدی نسبت به آنچه آنها به عنوان "فرآیند تمرکززدایی خارج از کنترل" می نامیدند نشان دادند؛ و حتی بسیاری با انتقادهای آتشین خود از سیاستمداران یادآور شدند که گسترش سریع ایده ی خودمختاری در مناطقی است که در آنها چنین خواستهایی تا به حال هیچ سابقه نداشته است.

این موضوع ها و مشکلات با کودتای نظامی در فوریه ی سال 1981 به سر آمد. در آن زمان سیاستمداران اسپانیا تصمیم گرفتند که کنترل از بالای بیشتری مورد نیاز است و آنها به طور موثرتری کار تکمیل و مهر و موم نقشه ی فدرال کشور که، شامل علامت گذاری مناطق فدرال مرکزی اسپانیا بود، را بر عهده گرفتند. سازش با فدرالیسم جزء لاینفک از تسهیل گذار اسپانیا به دموکراسی است. در سده ی 90 میلادی اسپانیا توانست بحث فدرالیسم را در فضایی آشفته دوباره از سر بگیرد و در حال حاضر فدرالیسم برای اسپانیا به عنوان عامل تثبیت کننده ی خارجی با اتحادیه ی اروپا به شمار می رود.

فدرالیسم از پایین در عراق

این دو نقطه درسهای تاریخی مربوط به وضعیت کنونی عراق است. اولا، تاسیس دولت فدرال هدفی است برای تبدیل شدن به یک مسئله ی بسیار بحث انگیز در کشوری که از مسیر  مرکز گرایی گذشته است. واضح است که، نباید اجازه داده شود که نگرش ارتجاعی به فدرالیسم پیشرفت خواست حقیقی عموم را برای تمرکز زدایی افراطی مانع شود. اما به عنوان مثال تجربه ی اسپانیا نشان می دهد که اعتدال و سازش در مسائل فدرالیسم می تواند کلیدی برای تحول دموکراتیک موفقیت آمیز باشد و باز هم در ابتدا می توان به آن امیدوار بود، حتی اگر به این معنی باشد که هیچ گروهی شخصا ساختار دولت دقیقی را بدست نمی آورند.

ثانیا، اهمیت میراث قوی تاریخی-منطقه ای را نباید دست کم گرفت. در حالی که بسیاری از واحدهای فدرال اسپانیا می توانند به تجارب طولانی جدایی اداری و اجرایی خود رجوع کنند، به جز تاحدودی کردستان و احتمالا مقیاس کوچکی از منطقه ی پیش بینی شده در جنوب با نام iqlim al-janub ، چیزی با سابقه ی طولانی قابل مقایسه با نمونه ی اسپانیا در عراق دیده نمی شود.(موقعیت ویژه ی کردستان در این بود که قانون اساسی عراق خودمختاری کردها را به رسمیت شناخت. همچنانکه اسپانیا مطالبات خودمختاری بلند مدت را از طریق "مسیر سریع گذر به استقلال و خود مختاری" در ماده ی 151 از قانون اساسی 1978 قانونی اعلام کرد، اما در مورد عراق به سبک کلاسیک بالا به پایین انجام شد.) در سایر مناطق عراق در طول تاریخ وحدت و فرمانبرداری از حکومت مرکزی بغداد به مدت طولانی وجود داشته است. البته این به خودی خود هیچ استدلال درستی برای نقض مشروعیت این پروژه ها نیست. همچنانکه در نهادهای فدرالی ارادی ممکن است فقط آنهایی که تاریخ یکسان داشتند موفق باشند. در اسپانیا، ساخته شدن مناطقی شبیه Cantabria و La rioja به دلیل آنچه "ساختگی و مصنوعی بودن" نامیده می شد مورد تمسخر قرار گرفتند، این در حالی است که بسیاری نیز ساخته شدن چنین مناطقی را برای شکستن سلطه ی تمرکزگرایی باقیمانده از گذشته لازم می دانستند.

اما نکته ی اساسی در این میان، درباره ی استقامت و پایداری تاریخی ای است که از تحمل و صبر در هنگام ایجاد تغییرات و به هنگام مواجهه با بی ثباتی های سیاسی نشات می گیرد؛ همچنان که قهرمانان مناطق "مدرن" توجه خود را بیش ار هر چیز به هرچه امن تر بودن راه انتقال به فدرالیسم برای شهروندان خود معطوف کرده اند. این مورد در عراق از اهمیت مضاعفی برخوردار است زیرا آستانه ی بسیار پایین تحمل و صبر، کار را برای شروع و تکرار ابتکارات رفراندوم تحت سیستم عراق بسیار سخت می کند و باعث می شود موفقیت تمامی مراحل کمتر از پیش بینی ها و نسبت به مورد اسپانیا گردد.

یکی از ویژگی های قابل توجه در بحث عراق و پروژه ی های قانونگذاری آن این است که بخش بسیار کمی از آنچه گفته شده است بر اساس قرائت از متن واقعی اتخاذ گشته است. در واقع، برای یک مدت طولانی برای عموم مردم به دست آوردن نسخه هایی از نسخه ی اصلاح شده از قانون اساسی تقریبا غیر ممکن بوده است، تا زمانی که یک پیش نویس اولیه در تاریخ 26 سپتامبر رسما برای انتشار مورد موافقت قرار گرفت. این به خودی خود نشان می دهد که بحث های عمومی و آرای جامعه ی عراق در مورد این موضوع به طور جامعی مدنظر قرار نگرفته و ترتیب اثر داده نشده اند.

از سوی دیگر به نظر می رسد چندین نقطه و مورد ابهام و به اصطلاح "ناحیه ی خاکستری" در قانون عراق برای اجرای فدرالیسم وجود دارد. به عنوان نمونه در این قانون اساسی روشهایی برای تعریف پارامترهای رفراندوم برای فدرالیسم در مناطقی به کار رفته که متقابلا متضاد با دیگر قوانین تعریف شده برای همان منطقه است. برای مثال اگر برخی در نجف مایل به تبدیل شدن به بخشی از نهاد سه-استانداری میانه ی فرات باشند، در حالی که دیگران به نفع نه-استانداری بزرگتر و تماما شیعه نظر داشته باشند، در اینجا قانون به جزئیات بیشتری نپرداخته و مشخص نکرده که کدامیک و با چه پارامترهایی باید به رفراندوم گذاشته شوند. در واقع سوال و مشکل این است که چگونه می توان چند طرح خودمختاری ناسازگار را طرح و با موفقیت تا پیش از فرایند انتخاب مدیریت کرد و به رفراندوم برد.

زمینه ها و ظرفیتهای شفاف سازی حقوقی

تا به امروز قانونگذاران عراقی تلاش کمی برای تفسیر دوم و مجدد از قوانینی که اجمالا اشاره شد داشته اند. برای نمونه، رفراندوم خودمختاری دقیقا باید متناظر با موجودیتهای ارضی منطقه ای تعریف شده در قوانین باشد؛ و مناطق "باقی مانده" از این موضوع غیر قابل قبول است و باید مجددا طرحهای رفراندوم بررسی و به سنجش گذاشته شوند. در واقع تمرکز اصلی بر نگرانی از بی ثباتی های احتمالی در آینده، طرح های منطقه ای در مقیاس بزرگتر را عقیم و ناکار آمد ساخته است: راه اندازی و طرح یک ابتکار بسیار آسان است، اما آماده کردن آن برای پیروزی بر اساس نظرسنجی و رفراندوم بسیار دشوار به نظر می رسد. قانون اساسی اسپانیایی به صراحت چنین مناطق با مشتقات جزئی را به رسمیت می شناسد، اما هنوز مشخص نیست که آیا تفسیر مشابهی در عراق قابل قبول خواهد بود. در عراق مناطقی که هیچ کس تا به حال حتی قبل از رفراندوم به فکرش هم نمی رسید می توانند صرفا تصادفی خلق شوند، و از سوی دیگر با فقدان شرایط لازم برای مجاورت ارضی در عراق، دیگر مناطق لازم و مناسب طرح شده در رفراندومها نیز صرفا در تئوری شکل بگیرند و در عمل هیچوقت به وجود نیایند.

با این حال، تمایل موجود در بخشی از سیاستمداران عراقی می تواند راه را به سمت تلاش برای کاهش این مشکلات به پیش ببرد. باید بر آموزش فدرالیسم به عنوان یک دوره ی آموزش افکار عمومی بیش از پیش تاکید نمود. این نکته را باید در نظر داشت که سیاستمداران عراقی به موضوع عدم تمرکز، یک رویکرد به مراتب پیچیده تری نسبت به بسیاری از مفسران غربی دارند. عراقی ها به تاکید بر نامتقارن و چند لایه گی کاراکترهای قانون اساسی عراق تمایل دارند ، که به معنای آن است که هیچ ضرورت مطلق برای روند فدرالیسم سیستماتیک وجود ندارد؛ و بسیاری از فرمانداریها ممکن است با حفظ همین موقعیت اداری فعلی خود آنرا برای اجرا در آینده نیز انتخاب نمایند. برخی از سیاستمداران عراقی شدیدا به این نکته معترضند که قوانین طرح شده برای استانداری ها همراه با مقررات مربوط به خودمختاری محلی گسترده، مناطق فدرال را به نواحی استثنایی و غیرقابل پیش بینی از نظام کلی عراق تبدیل خواهد کرد. در عین حال، با چند استثنا، اکثر سیاستمداران عراقی طرفدار فدرال نیز که تاکنون به اصل "از پایین به بالا" پابرجا مانده اند، با خودداری از مباحثات و بازارگرمی های پرخاشگرایانه زمینه را برای عبور سالم در طول یک دوره ی بحرانی گذار جهت رسیدن به چشم انداز منطقه ای در نظرگرفته شده هموارتر می سازند.

تاریخ سیاسی بین المللی نشان داده است که فدرالیسم از پایین یک ریسک ویژه و چالش برانگیز است، و عراق بالاتر و مهمتر از هر چیز نیاز به یک نظام غیر متمرکز دارد که با کمترین اشتباهات همواره قادر به مقابله با موارد پیش بینی نشده باشد. و به طور اخص، اجتناب از یک رشته ابتکارات قدیمی و غیرمفید پیشین برای فدرالیسم که همزمان پتانسیل فراوانی برای ایجاد بی ثباتی سیاسی نیز دارند، یک هدف طبیعی به نظر می رسد. در همان زمان، بسیار مطلوب است که روح دموکراتیک رویکرد "از پایین به بالا حفظ شود"؛ مطمئنا دیکتاتوری جدید در سطح فدرال آخرین چیزی است که عراقی ها امروز می خواهند و نیاز می بینند!. دو راهکار در این موضوع می تواند به کار آید. در مرحله ی اول، قانون موجود در اجرای فدرالیسم را می توان در مناطقی که در حال حاضر موارد علامت سوال را رد کرده و مشکلی ندارند به طور شفاف اجرا و بیان کرد. و ثانیا، کمیته ی موظف شده به بازبینی و اصلاح قانون اساسی عراق با دقت و تجدید نظر دقیقتر چهارچوب اساسی برای روند فدرالیسم عراقی را طرح و تدوین نماید.

در هر صورت، راه و مسیر فدرالیسم آغاز شده و تکلیف برخی از اولویت های کلیدی در طرح مسایل نیز به نظر می رسد تاحدودی روشن شده باشد. در مرحله ی اول این بسیار سودمند است که در مدلسازی نظرسنجیهای پیش از رفراندوم جزئیات زیادی مد نظر قرار گیرند؛ مخصوصا در مورد چگونگی اداره ی سیستم درون استانی و همچنین در مورد نحوه ی تعامل منطقه ای. و بسیاری از دیگر سوالات اساسی در مورد سطح از مشارکت، که اگر وجود داشته باشد با چه راههای اجرایی و نیز چه نوع روشهای جایگزین. و ثانیا، تلاش برای در نظر گرفتن جایگزین مناسب و اساسی برای سفتتر کردن الزامات برای جلوگیری از سهل انگاری امروزین موجود در فراخوانی برای یک همه پرسی. تا مانع از ایجاد فدرالیسم با پشتیبانی محدود، و در نهایت غضب رای دهندگان و تحقیر و شکست برای تمامی مراحل فدرالیسم باشد.

در اینجا ارزش کاری که اسپانیا در شروع روند فدرالیسم خود حتی با شرایط نسبتا سخت برای شروع پروژه های خودمختاری انجام داد بیشتر مشخص می گردد. در واقع حتی اگر عراق تصمیم به تقلید از مدل اجرایی اسپانیایی گرفته باشد، به عنوان مثال با درنظر گرفتن اتفاق نظر دو سوم یا سه چهارم اکثریت در پایین ترین سطح اداری موجود برای سیستم عراقی در پاسخ به رفراندوم، باز هم تفاوت قابل توجهی در سطح حمایت مردمی در پشت طرح های خودمختاری در دو کشور باقی خواهد ماند. در اواسط سده ی 80 میلادی اسپانیا جمعیت تقریبا 35 میلیونی آن در اطراف 8000 شهرداری توذیع شده بودند. درواقع به طور متوسط 4000 شهروند ابتکار عمل تصمیم گیریها را بر عهده داشته اند. اما تصمیم گیریهای جمعیت 30 میلیونی عراق کنونی محدود به 500 نهاد محلی است. به عبارت دیگر بازده نسبت شهروند-نهاد قریب 1 به 60000 است. این موضوع به خوبی نشان می دهد که فدرالیسم در عراق با وجود پیشرفتهای بسیار نسبت به قبل و زمینه سازی مشارکت بسیار بیشتر شهروندان در امور تصمیم گیری، باز هم راه درازی را تا رسیدن به مدل ایده آل خود در پیش رو دارد.

در نهایت، عاقلانه خواهد بود که از طریق امکان سنجی هر نوع الحاقات بیشتر و تکمیلی برای فدرالیسم، در انتظار تکمیل و نهادینه شدن ساختار دولت مرکزی در قانون اساسی عراق و تثبیت آن باشیم. گفته شده است که در یک برهه ی تاریخی، در فوریه ی سال 1981، شخصیت پادشاه خوان کارلوس عامل منفردی بود که اسپانیا را از افتادن مجدد به دام استبداد نجات داد. با این حال تحت یک سیستم جمهوری خواه، این نوع از سوپاپ اطمینان اقتدار سنتی در دسترس نیست؛ و در مورد عراق، دامنه ی وسیع برای تفسیرهای متضاد از کدهای قانونی مربوط به روند فدرالیسم به گونه ای است که نقش میانجی بیش از آنچه که به طور معمول از کمیسیون مستقل انتخابات انتظار می رود بر عهده ی آن کمیسیون گذاشته خواهد شد. از این رو به نظر می رسد توصیه ی نامناسب و خطرناکی باشد که این کمیسیون را بدون وجود حداقل یک "دادگاه قانون اساسی حاضر و در حال کار" به جنگ با مناطق خاکستری قانونهای اجرایی فدرالیسم عراقی فرستاد.

تجربیات اسپانیا به آشکار نشان می دهد که کشورهای نامزد اجرای سیستم فدرالیسم از پایین به بالا اگر خواهان عملی شدن ایده های بلند پروازانه خود هستند، باید که خود را برای حوادث غیر منتظره و وقوع بدترین سناریوها نیز آماده نموده باشند.

مترجم: آیدین تقی پور(عضو جنبش دانشجویی آذربایجان- آذوح)