چکیده:

در این مقاله پس از مقدمه ای بر نظامهای فدراتیو، شرایط تشکیل نظام فدرالیستی موفق بررسی شده است. در ادامه، شرایط آذربایجان در گذر به نظام فدرالیستی مورد بحث قرار گرفته و در موقعیت کنونی، آذربایجان فاقد شرایط لازک جهت موفقیت کامل پس از برقراری نظام فدراتیو برای رسیدن به منافع ملی خویش تشخیص داده شده است. در نهایت با توجه به احتمال زیاد عدم موفقیت نظام فدراتیو در ایران جهت پاسخگویی نیازهای ملی ملل ساکن، حمایت و تلاش در جهت برپایی آن، به عنوان احتمال تحلیل فیزیکی و فکری نیروهای حرکت ملی آذربایجان پیش بینی شده است.

مقدمه:

برخورد فدرالیسم یا ناسیونالیسم از موضوعات بسیار پیچیده ای است که منتجه ی آن پاسخهای متفاوت وابسته به شرایط زمان و مکان بوده است. ناسیونالیسم همواره در همه ی موازنه های سیاسی دنبال منافع ملی است و به طرق مختلف در به دست آوردن آن برای ملتش مصر است. گرچه منافع ملی برای یک دولت ملی مفهومی انتزاعی است که هیچگونه تعریف مشخصی از آن نمی شود ارائه داد؛ ولی برای یک ملت تحت ستم که مساله ی اصلی حیات و ممات آن ملت است جداکردن فاکتورهای تعریفی برای منافع ملی زیاد مشکل به نظر نمی رسد. علت این امر به این نکته بر می گردد که منافع ملی ریشه در ارزشها دارد و استدلال وابسته به آن را خدشه دار می کند زیرا ارزشها فاقد قابلیت اثبات عملی هستند(1). مگر در شرایطی که اختلاف نتیجه بین اعمال مختلف، فاصله ای در حد حیات و ممات برای یک ملت داشته باشد. ناسیونالیسم در مرحله ی اول حیات خود جهت ایجاد دولت ملی تلاش می کند، افزایش سریع تعداد اعضای سازمان ملل در نیمه ی دوم قرن بیستم گواه این موفقیت است. در نیمه ی اول قرن بیستم امپراطوریها استقلال ملی را از ملتها در اکثر نقاط دنیا دریغ می داشتند. تعداد اعضای جامعه ی ملل از سال 1919 تا 1939 هرگز از 54 ملت بیشتر نشد، در حالی که نزدیک به 200 دولت ملی اعضای سازمان ملل متحد کنونی هستند(2).

با توجه به اینکه راهکار نظام فدرالیستی قادر به برقراری موازنه آزادی و استقلال، میان خودمختاری محلی و حکومت ملی یا بین المللی است(3) در شرایط خاص زمانی و مکانی که اکیدا باید بررسی شود، می تواند به عنوان آلترناتیوی جایگزین دو لت ملی شود که ناسیونالیسم در مرحله ی دوم حیات خود همواره جویای آن است. ولی همان طور که ادعای موفقیت دولتهای ملی مبنی بر پیاده سازی هر چه بهتر سعادت ملی برای ملتش نیازمند بررسی بوده است و تحت شرایط مکان و زمان خاص نتایج عکسی برای ملت مذکور می تواند داشته باشد، ادعای موفقیت نظام فدرال نیز در شرایط خاصی که پیاده خواهد شد، باید بررسی شود. در حال حاضر بیش از 20 کشور در جهان با نظام فدرالیستی اداره می شود که می توان کشورهای سوئیس و آلمان را به عنوان تجربه های کاملا موفق، روسیه، یوگوسلاوی، چک و اسلواکی و نیجریه را به عنوان تجربه های کاملا ناموفق، هند را به عنوان تجربه ی نسبتا موفق، بلژیک، کانادا، ایالات متحده ی آمریکا و امارات متحده ی عربی را به عنوان تجربه های نسبتا ناموفق پیاده سازی نظام فدرالیستی به شمار آورد. البته حسن بزرگ نظام فدرالیستی در هر شرایطی چه موفق و چه ناموفق، حفظ یکپارچگی ارضی یک کشور و در واقع ایجاد یک کشور بزرگتر است. که این مزیت از دورزمان به عنوان یکی از شاخصهای مهم نظامهای سیاسی مورد تاکید بوده است. در این زمینه می توان از سلسله مقالات جیمز مدیسون مرجع(5) را پی گرفت.

ریموند آرون فدرالیسم را در پاره ای از کشورها پاسخی برای مشکل همزیستی ملیتهای مختلف در داخل یک کشور بیان می کند(4) ولی باید دید آیا ایران در زمره ی این کشورها قرار می گیرد یا نه؟ بنابراین شرایط مختلف جهت تشکیل یک نظام فدرالیستی را در وضعیت کنونی برای ایران بررسی خواهیم کرد.

شرایط تشکیل نظام فدرالیستی موفق

فدرالیسم بر اساس سه اصل: اصل تفکیک که وجود دو دولت محلی و فدرال را به رسمیت می شناسد، اصل خودمختاری که استقلال و آزادی محدود و تعریف شده ی هر ایالت را به رسمیت می شناسد و اصل مشارکت که وجود دو نوع مجلس نمایندگان و ایالتها را به رسمیت می شناسد استوار است(6). بیشتر اوقات دولتهای فدراتیو از تجزیه، یعنی از تصمیم یک دولت بر تقسیم شدن به وجود نیامده اند بلکه بیشتر ناشی از به هم پیوستن چندین دولتند که تصمیم می گیرند اجتماعی تشکیل دهند. این تصمیم بر اساس توافقی انجام می گیرد که یکی از اساسی ترین ضمانتهای اجرای صحیح پیاده سازی فدرالیسم می باشد. به عنوان مثال فدرالیسم در کانادا توافقی بین دو گروه ملی مختلف بود که یکی از آنها به دلایل اقتصادی تمایل به ایجاد تمرکز شدید داشت و گروه دیگر عدم تمرکز را ترجیح می داد تا گوناگونی فرهنگی خود را حفظ کند. حال هر چه قدر این توافق از نظر قانونگذاری دقیق و بدون عیب و نقص باشد، به همان مقدار پایداری نظام فدراتیو بیشتر خواهد شد. فدراسیون روسیه به دلایل مختلفی از قبیل استعمار تاریخی سایر ملل توسط روسها، تضعیف روحیه ی ملی سایر ملل ساکن در آن، تبحر انعطاف در قانونگذاری و ... فاقد چنین توافق اساسی بوده که این نیز ناشی از عدم نفوذ سیاسی لازمه کاراکترهای سایر ملل در معادلات و موازنه های قانونگذاری می باشد که موازنه را به نفع روسها بر هم زده است. در زیر قسمتی از ترجمه ی مقاله ی "مشکلات توسعه ی فدرالیسم در روسیه" نوشته ی "سرگئی والنتی" که اشاره ی سرپوشیده ای بر مساله ی اقتصادی دارد( که متعاقبا بحث در این زمینه را ادامه خواهیم داد) را می خوانیم:

"اجازه دهید وضعیت فدرالیسم در روسیه و سوئیس را مقایسه کنیم: امروزه روش دقیق توزیع درآمد ناشی از مالیات بین کانتونها(دولت محلی) و دولت فدرال در سوئیس به وضوح قابل پیگیری است. در سوئیس الگوی افقی جهت ارتباط بودجه های بین ایالتی پیاده سازی شده است که از اصول فدرالیسم به شمار می آید. در حالی که این امر در روسیه هنوز هم به صورت عمودی ادامه دارد یعنی روند به سوی تشکیل ایالت واحد است. به عنوان مثال در سال گذشته روش توزیع درآمد فدراسیون روس سه بار تجدیدنظر شد تا اینکه نهایی شود و یا اینکه در تعیین بودجه و تقسیم درآمد، سهم فدراسیون روس و نواحی به نسبت 50 به 50 تصویب شده بود. امسال این نسبت به خاطر مرکزیت روسها به نسبت 70 به 30 تغییر پیدا کرد. این موضوع جهت فهم اینکه چقدر قانونگذاران ما در توسعه روابط فدرال خیالاتی هستند بسنده می کند. تنها نویسندگان داستانهای علمی و تخیلی می توانند صحت عمل قانونگذارانی را تایید کنند که قانون وضع شده ی آنها فقط یکسال معتبر بوده و بعدا اجرا نمی گردد(قانون بودجه در فدراسیون روسیه)(7).

موضوع اشاره ی سرگئی والنتی را می توان چنین تفسیر کرد که در فدراسیون روسیه هنوز بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی چقدر روسها بر زیاده خواهی مصر و چقدر ملل غیر روس ساکن در این نظام فدرالیستی از احقاق حقوق خود عاجز هستند. بنابراین چنین بر می آید که هنگام تشکیل نظام فدرالیستی که بتواند پاسخگوی نیازهای گوناگون ملل مختلف ساکت در یک کشور باشد، بایستی طرفین تشکیل دولت و یا در واقع ایالتهای بالقوه، پتانسیل سیاسی لازم و اکیدا یکسان و در سطح هم نسبت به یکدیگر داشته باشند. این نکته از دید بین المللی نیز قابل توجه است زیرا مقبولیت نظام جدید در سطح بین المللی اهمیت فراوانی داشته و اگر یکی و یا چندی از طرفین در عرصه ی بین المللی قویتر از سایر طرفین این توافق عمل کنند موازنه را به نفع خود به هم خواهند زد. از نقطه نظر داخلی نیز اگر یکی از طرفین توافق، نمایندگان لایق جهت دفاع از حقوق ملت خویش نداشته باشد پس از تشکیل دولت فدرال ایالت خودمختاری را نمی توان برای آن ملت انتظار داشت. این مورد را به وضوح در فدراسیون روسیه می توان دید.

وجود دوگانگی در فدرالیسم(دولت فدرال و حکومتهای محلی) ایجاب می کند که هر یک از آنها درآمد کافی داشته باشند، خودمختاری مالی یکی از شرایط لازم برای خودمختاری سیاسی است. بنابراین علاوه بر دولت فدرال، دولتهای ایالتی نیز باید از استقلال مالی برخوردار باشند. حوادث قرن بیستم دیدگاههای رژیمهای فدرال را که ریشه در قرون قبل داشت تغییر داد. جنگها، بحرانهای اقتصادی دوران بازسازی و افزایش بودجه ی نظامی به طور چشمگیری بر هزینه های عموم دولتها افزود، از سوی دیگر لزوم بهزیستی اجتماعی، دولتها را مجبور کرد که همراه با افزایش هزینه های عمومی، در امور مالی خود تجدید نظر کلی نمایند؛ مالیاتها دیگر فقط به عنوان منبع درآمد و برای اجرای تعهدات مندرج در قانون اساسی وضع نمی شوند. به عبارتی وابستگی ها به دولت فدرال آنچنان زیاد شده که در بعضی فدراسیونها خودمختاری در درجه ی دوم قرار گرفته است. در حقیقت دیدگاه جدید فدرالیسم مالی، باعث تغییر در مفهوم فدرالیسم شده که بیشتر تاکید بر همکاری بر پایه ی اصول مندرج در قانون اساسی است. در این شرایط توجه به خودمختاری که پیشتر وجود داشت، جای خود را به وابستگی متقابل داده که این وابستگی حکومتها به دولت فدرال اصطلاحا "فدرالیسم همیاری" نامیده می شود. در فدرالیسم همیاری تعادل قوا بین دولت فدرال و حکومتهای محلی به نفع دولت فدرال بر هم می خورد زیرا:

الف- سرمایه گذاری مشروط دولت فدرال در برنامه های مشترک، مقررات خاصی را به حکوتهای محلی تحمیل می کند حتی در اعمال صلاحیتها و اختیارات مخصوص آنان در زمینه ی قانونگذاری و اداری.

ب- نظارت و بررسی مقامات فدرال در مورد استفاده از کمکهای پرداخته شده به ایجاد رابطه ی سلطه گرایانه و نوعی قیمومیت می انجامد.

ج- افزون بر سرمایه گذاری، نظارت و بررسی، گسترش کمی و کیفی برنامه های ملیف نوعی قدرت قانونگذاری و اداری غیر مستقیم حتی در زمینه ی صلاحیتهای مختص مقامات محلی به دولت فدرال می دهد(8).

حال هر چقدر ایالتها فاقد استقلال مالی کافی باشند، میزان وابستگی آنها به دولت مرکزی بیشتر شده و آزادی عمل انها در حوزه ی ایالت خود، محدودتر خواهد شد و به همان اندازه از اصوص اساسی فدرالیسم که همانا اصل تفکیک، خودمختاری و اشتراک است، دورتر خواهد شد. البته این موضوع تا حد بسیار کمی به ابتکار عمل سیاسی طرفین در هنگام تخصیص بودجه ی اقتصادی دولت فدرال نیز وابسته است که متعاقبا نیازمند اشخاص و یا حزبهای سیاسی صاحب نفوذ ایالت مذکور می باشد. به عنوان مثال مطلب چاپ شده در روزنامه ی لوموند بلژیک(26 ژوئیه 1996) را می خوانیم: "مسلم است که فدراسیون نتوانسته تنش میان دو جامعه ی فلمان و والون را کاهش دهد. در 10 ژوئیه 1996 به هنگام طرح بودجه ی کشور در پارلمان، یکی از نمایندگان والون به همکاران ناسیونالیست فلمان خود اخطار کرد که اگر بر خواسته های خود پافشاری کنند، باید گفت که بلژیک روزهای آخر عمر خود را می گذراند و والونی ها با کمال افتخار در کنار کشور بزرگی مانند فرانسه قرار خواهند گرفت."

در حالت کلی می توان گفت موفقیت فدرالیسم منحصر به کشورهای فدرالی است که اعضای آن در شرایط و ابعاد حتی الامکان یکسان قرار داشته باشند به طوری که هیچ یک از آنها نتواند قدرت خود را به دیگری یا دیگران تحمیل کند. در مورد نظامهای فدرالیستی که تحت شرایط خاص بیت المللی از بالا تزریق شده اند و فاقد تفاهم پایه ای و سراسری تثبیت کننده و همچنین حقانیت دموکراتیک هستند(مانند یوگوسلاوی)، به محض اینکه عامل جبر کارایی خود را از دست داد، شکست خواهد خورد(9).

بررسی شرایط آذربایجان در گذر به نظام فدرالیستی

همانطور که ذکر شد اولین شرط تشکیل نظام فدراتیو موفق، وجود توافق کامل و همه جانبه بین اعضای تشکیل دهنده ی آن در مورد ساختار نظام فدرالیستی، قبل از تشکیل آن می باشد. بدیهی است که این توافق بین نمایندگان واقعی هر اتنیک که حافظ منافع ملی آنها می باشند صورت می گیرد. این توافق اساسی یک موازنه ی سیاسی است که حمایت مجامع بین المللی به تعادل آن کمک می کند. دیپلماسی خارجی و یا لابی گری اقتصادی-سیاسی یکی یا بعضی از اعضای شرکت کننده می تواند موازنه را به نفع یک یا چند طرف بر هم زند. بنابراین جهت موفقیت در این موازنه ی توافق، علاوه بر داشتن نمایندگان ذیصلاح سیاسی شناخته شده در عرصه ی سیاست داخلی که اکیدا حافظ منافع ملت خویش هستند، پشتوانه ی قوی که از دیپلماسی بین المللی آن ملت نشات می گیرد، ضروری است. به عنوان مثال جماعت فارس زبان ساکن ایران علاوه بر داشتن نمایندگان سیاسی قوی داخلی و همچنین حمایتهای بین المللی قوی در سازمان ملل و کنگره ی امریکا از این حیث در آمادگی کامل به سر می برند. اقلیت کرد زبان ساکن ایران نیز به طور بالقوه از نمایندگان سیاسی نسبتا قوی و حمایتهای بسیار قوی از طرف اتحادیه ی اروپا برخوردا است. آذربایجان امروزی در مقایسه با سایر ملل ایران از جمله فارس و کرد فاقد نمایندگان و نیروهای سیاسی شناخته شده در عرصه ی داخلی است که بتواند مذاکره بر سر چگونگی فدرالیسم را در این موازنه به نفع ملت آذربایجان در پیش گبرد. آنچه که پس از جنگ عراق بر سر اقلیت دو میلیونی ترک زبان این کشور بدون هیچگونه اقدامات حمایت جویانه ی کشورهای ترک آمد، پیش بینی مناسبی بر عدم حمایتهای بین المللی لازم از ملت ترک زبان آذربایجان در گذر به فدرالیسم است(قابل ذکر است که جمعیت ترک زبان عراق در حدود نصف جمعیت بعضی کشورهای اروپایی است که حداقل ترکیه برای پیوستن به اتحادیه ی آن از انجام هیچگونه اقدامی دریغ نمی کند).

شرط دیگر در گذر به نظام فدرالیستی موفق، وجود استقلال مالی کاف برای اعضای شرکت کننده در این موازنه است. آذربایجان به طور بالقوه سرزمین ثروتمندی به شمار می رود. منابع اقتصادی آذربایجان را می توان به دو قسمت منابع بالقوه و بالفعل تقسیم کرد. وجود معادن و زمینهای حاصلخیز وسیع، از جمله منابع بالقوه ی آن محسوب می شوند که به جرئت می توان از آنها به عنوان منابع تامین استقلال مالی تا ده سال آینده که زمان لازم برای بالفعل شدن آنهاست(البته با فرض وجود یک دولت محلی ملی)، چشمپوشی کرد. البته پشتوانه ی مالی این منابع انکارناپذیر است. آنچه در اقتصاد مدرن اهمیت فراوانی دارد صنعت و به عبارتی صنعت مدرن است که آذربایجان امروزی فاقد آن است. شعار قطب کشاورزی بودن آذربایجان که دهها سال عامل عقب ماندگی صنعتی آن شده، جز تبعیض سرمایه گذاری چیز دیگری بیش نیست. زیرا کشاورزی بدون وجود صنعت، در فرم سنتی آن فاقد هیچگونه سود کلان می باشد. بنابراین در نگاه و قیاس کلی به اقتصاد عناصر ملی تشکیل دهنده ی ایران، از منابع درآمد کشاورزی محلی که جزئی از اقتصاد خرد(حداقل در آذربایجان) به شمار می رود چشمپوشی می کنیم و به مقایسه ی پتانسیل صنعتی مناطق مختلف که تعداد مراکز صنعتی در هر منطقه معیار مناسبی برای سنجش آن می باشد، می پردازیم. ابتدا طبیعی به نظر می رسد مرزهای فرضی ایالت آذربایجان مشخص گردیده و سپس جمعیت و نسبت مراکز و کارگاههای صنعتی به جمعیت آن با سایر ایالتهای فرضی موجود مقایسه شود. ایالت آذربایجان را مجموع استانهای آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی، اردبیل، زنگان، قزوین، نصف استان تهران و نصف استان همدان در نظر می گیریم(البته با توجه به انقطاع مرزی بین سایر مناطق ترک نشین ایران، وجود چندین ایالت ترک نشین در ایران ضروری به نظر می رسد). جدول 1 بر اساس آمارهای سال 1379 سازمان آمار ایران(10) تنظیم شده است. در این جدول جمعیت و تعداد مراکز صنعتی استانهای مذکور بعلاوه ی استان اصفهان آورده شده است. جدول 2 نسبت جمعیت به تعداد مراکز صنعتی را برای دو ایالت فرضی آذربایجان و اصفهان مقایسه کرده است. این نسبت برای ایالت آذربایجان 4853 نفر از هر مرکز صنعتی(به مفهوم تعداد افراد ذینفع از درآمد ناخالص هر مرکز صنعتی است) و برای ایالت اصفهان 2281 نفر از هر مرکز صنعتی محاسبه شده است(البته به کاربردن صرف این شاخص به طور علمی در مقایسه، ناکافی است ولی با توجه به در دسترس نبودن آمار دقیق درآمد ناخالص هر استان، مقایسه ی مذکور می تواند معیار نسبتا مناسبی در تخمین وضعیت اقتصادی آینده ی طرفین قیاس، به کار رود). با فرض اینکه درآمد هر مرکز صنعتی در ایالت اصفهان با آذربایجان یکسان باشد(البته این فرض اغراق امیز است. نگاهی به نوع واحد های صنعتی پیشرفته ی سرمایه گذاری شده در اصفهان مدعی این مطلب است)، نسبت سود حاصل از واحد های صنعتی ایالتی، برای شهروند ایالت اصفهان 2.13 برابر شهروند ایالت آذربایجان است. البته این رقم بدون در نظر گرفتن نصف استان تهران که مالک 42 از کل تعداد مراکز صنعتی ایالت آذربایجان است به 2.27 افزایش می یابد.

بطور میانگین می توان این نسبت را 2.2 در نظر گرفت. این نسبت به مفهوم 2.2 برابر رفاه و فرصت شغلی بیشتر در ایالت اصفهان نسبت به آذربایجان است. این رقم وقتی استانهای یزد و مرکزی را با استان اصفهان جهت تشکیل ایالت فرضی جدید پیوند دهید، بطور نمایی بیشتر می شود. قسمت اعظم درآمد ناخالص ملی ایران کنونی، از فروش نفت خام است که مالک این سرمایه ی عظیم ایالتهای ذینفع خواهد بود و بزرگترین همیاری ایالتهای مذکور می تواند تثبیت قیمت مواد سوختی(از جمله بنزین در سایر ایالتهای کشور به قیمت 5 سنت در مقابل قیمت بین المللی 50 سنت در ازای هر لیتر) باشد. با این توضیحات ایالت آذربایجان هیچ چاره ای جز روی آوردن به فدرالیسم همیاری ندارد که با توجه به نکات مرتبط آورده شده در مقدمه، موازنه را به نفع ملل ذینفع برخواهد زد.

نتیجه گیری

نظام فدرالیستی در صورت اجرای موفق می تواند بسیاری از مشکلات ملل ساکن در ایران را حل کند، ولی با توجه به آنچه در بحث شرایط تشکیل نظام فدرالیستی موفق آورده شد، آذربایجان امروزی فاقد شرایط لازم جهت موفقیت کامل در موازنه ی سیاسی تشکیل نظام فدراتیو است. به عبارتی دیگر نظام جدید، فاقد ضمانتهای اجرای صحیح مفاهیم فدرال خواهد شد و با توجه به پابرجا ماندن مشکلات اقتصادی و سیاسی در منطقه ی آذربایجان، حمایت از چنین نظام ناقص جدید که تنها در تعاریف کلی ارضاکننده ی ذهنیتگراها می باشد، در مقابل خواسته های حقیقی ملت آذربایجان چندان قابل دفاع نمی باشد و چه بسا سالهای متمادی انرژی فعالان سیاسی-ملی آذربایجان را صرف مقبولیت این نظام جدید در ذهنیت مردم کرده و در نهایت عاقبتی مشابه ذهنیت مردم نسبت به اصلاح طلبان ایران بعد از عدم موفقیت آنها، نصیب ملی گرایان آذربایجان کند.

از این رو تلاش فعالان حرکت ملی آذربایجان در جهت به دست آوردن پتانسیل زمینه های لازم جهت موفقیت در موازنه های سیاسی آینده، با استفاده از همه ی فرصتهای سیاسی موجود(از جمله فدراتیو شدن) و بدون توجه به تاکتیکهای ظاهری دموکراتیزه شدنن ایران، مقدم به نظر می رسد.

جدول 1- جمعیت و تعداد مراکز صنعتی بر حسب استان، سال 1379

جدول 2- جمعیت، تعداد مراکز صنعتی و نسبت جمعیت به تعداد مراکز صنعتی برای ایالتهای فرضی اصفهان و آذربایجان، سال 1379

مراجع

1- گزیده ی مقالات سیاسی-امنیتی، جلد اول، موسسه ی پژوهشهای اجتماعی، ص344

2- جامعه شناسی سیاسی، باتامور، ترجمه ی منوچهر صبوری، ص133

3- نقدی بر فدرالیسم، محمدرضا خوبروی پاک، ص25

4- همان، ص29

5- James Madison, “The Union as a Safeguard against Domestic Factionand Insurrection ”

6- نقدی بر فدرالیسم، ص41

7- Sergey Valentey, “Problems and Prospects in the Development of the Federative Situation in Russia ”

8- نقدی بر فدرالیسم، ص135

9- مدخلی بر بحث فدرالیسم، ترجمه ی ناصر ایرانپور، ص19

10- سازمان آمار ایران